Loi-cadre sur les transports : peut-elle transformer durablement le ferroviaire français ?

La loi-cadre sur les transports vise à sécuriser, sur dix ans, le financement des infrastructures ferroviaires, routières et fluviales, grâce à une programmation pluriannuelle et au fléchage des recettes autoroutières. Le ferroviaire y occupe une place centrale, avec des besoins de financement estimés à plusieurs milliards d’euros par an pour régénérer et moderniser un réseau vieillissant. Le texte ouvre un vaste champ de projets pour les acteurs publics et privés, mais soulève des questions sur les sources de financement avant 2032 et l’équité concurrentielle entre opérateurs.

Présenté par le ministre des Transports, Philippe TABAROT, en février dernier, ce projet de loi-cadre relatif au développement des transports constitue une étape structurante pour l’ensemble des politiques de mobilité en France. Si ce texte couvre l’ensemble des modes de transport, nous avons choisi d’en proposer une lecture centrée sur le ferroviaire, qui occupe une place clé dans les politiques de mobilité et de décarbonation en France.

 Face au vieillissement des réseaux de transport, en particulier du réseau ferroviaire, et aux besoins croissants de mobilité décarbonée, le texte vise à instaurer un modèle de financement plus durable pour engager une modernisation et une décarbonation en profondeur des infrastructures. Issu des travaux de la conférence « Ambition France Transports », il introduit une logique de programmation pluriannuelle destinée à sécuriser dans la durée les investissements nécessaires à la régénération et au développement des infrastructures de mobilité.

Ici, nous identifions le ferroviaire comme un cas d’étude pertinent : confronté à plusieurs décennies de sous-investissements, il illustre les défis auxquels la loi entend répondre, mais également les opportunités qu’elle ouvre pour l’ensemble des acteurs du transport. Le projet s’appuie également sur des expertises institutionnelles, incluant les avis du Conseil d’Etat et du CESE (Conseil économique social et environnemental), qui saluent le gouvernement dans cette première étape clé qui permettra à l’Etat de répondre aux besoins des français en termes de mobilité.

Une programmation pluriannuelle peut-elle vraiment sécuriser les investissements ferroviaires ?

Au cœur du projet de loi figure la mise en place d’une programmation pluriannuelle des investissements sur une durée minimale de dix ans, dans la continuité des lois de programmation déjà utilisées dans d’autres secteurs comme la défense, où la LPM 2024‑2030 prévoit plus de 413 milliards d’euros d’engagements. Ce type de dispositif permet de lancer des programmes d’investissement structurants en offrant une visibilité de long terme, même si les lois de finances annuelles peuvent parfois en perturber le rythme. Il s’agit avant tout d’un engagement politique qui vise à :

• Définir des objectifs clairs par mode de transport ;
• Préciser les montants d’investissements associés ;
• Garantir une trajectoire financière cohérente avec les ambitions affichées.

Cette approche permet d’inscrire les projets de transport dans des cycles longs (conception, études, concertation, procédures, travaux…). Pour le ferroviaire, cela constitue un changement majeur : on offre une visibilité financière rarement garantie jusqu’à présent pour les acteurs de cette industrie. La programmation décennale offre un cadre plus stable aux investissements, tout en renforçant la capacité des industriels, des exploitants et des collectivités à structurer leurs projets sur le long terme. A ce titre, la programmation pluriannuelle n’est pas seulement un outil financier, c’est aussi un outil de gouvernance.

Pourquoi le ferroviaire est-il au cœur des priorités de cette loi ?

Le texte consacre explicitement la régénération ferroviaire comme priorité stratégique. Cette orientation répond à un enjeu majeur : le vieillissement du réseau national, marqué par plusieurs décennies de sous‑investissement. Selon l’Autorité de régulation des transports, le réseau ferroviaire français nécessitera, à l’horizon 2042, un besoin de financement annuel de l’ordre de 7 à 10 milliards d’euros en moyenne, selon les scénarios retenus, pour couvrir l’ensemble des investissements de renouvellement, de modernisation et d’exploitation du réseau. Cette estimation reflète l’accumulation d’une « dette grise » importante liée au sous‑entretien passé et à la nécessité de préserver la pérennité des infrastructures, la fiabilité de l’exploitation et la qualité de service pour les usagers.

La régénération du réseau serait financée, en partie, par l’une des mesures phares du projet de loi, qui repose sur l’affectation progressive d’une partie des recettes issues des futures concessions autoroutières au financement de l’ensemble des modes de transport. À compter de 2032, ces recettes devraient être fléchées à hauteur de près de 2,5 milliards d’euros par an vers les infrastructures de transport, qu’elles soient ferroviaires, routières ou fluviales. Sur une décennie, cela représenterait plus de 20 milliards d’euros supplémentaires dédiés aux réseaux de mobilité, contribuant de manière significative aux efforts de régénération et de modernisation.

Au-delà de la remise à niveau du patrimoine existant, le texte ouvre la voie à une modernisation accrue du système ferroviaire reposant sur le développement des outils numériques, la généralisation de la maintenance prédictive et une meilleure intégration des contraintes climatiques dans la conception des infrastructures. Les nouvelles technologies constituent en effet un levier majeur d’amélioration de la performance opérationnelle du réseau, à travers la modernisation des systèmes de signalisation, l’automatisation de certaines fonctions d’exploitation et le pilotage optimisé des flux ferroviaires. Cette transformation vise à renforcer à la fois la robustesse du système, la ponctualité et la qualité de service, tout en s’inscrivant dans une logique d’intermodalité et d’amélioration de l’expérience usager. Elle contribue ainsi à adapter les infrastructures aux nouvelles exigences environnementales et à accroître les capacités d’anticipation et de continuité d’exploitation du réseau ferroviaire.

Une autre mesure clé de la loi confirme le soutien de l’Etat au déploiement des Services express régionaux métropolitains (SERM) dont le ferroviaire constitue l’épine dorsale. Destinés à structurer les déplacements du quotidien entre les grandes agglomérations, ces services reposent sur un renforcement significatif de l’offre ferroviaire, avec des trains plus fréquents, fiables et plus modernes. Cette initiative a pour ambition de réduire la dépendance à la voiture individuelle et à améliorer l’accessibilité des territoires. En favorisant une meilleure intégration entre le rail, les transports urbains et les autres solutions de mobilité, les SERM ont vocation à rendre les transports collectifs plus attractifs et à encourager durablement le report modal.

Quels projets la loi-cadre ouvre-t-elle pour les acteurs des transports ?

La mise en œuvre effective des lois de programmation ouvre tout d’abord un vaste champ de projets de structuration stratégique et de pilotage, indispensables pour traduire les principes de la loi en décisions opérationnelles concrètes. Elle implique notamment de :

• Définir les trajectoires d’investissement par territoire et par mode de transport ;
• Construire des cadres d’arbitrage entre régénération, modernisation et développement ;
• Mettre en place des outils de suivi et d’évaluation pluriannuels.

Ces projets de programmation constituent un socle essentiel pour hiérarchiser les priorités, sécuriser la cohérence des investissements publics et garantir la continuité des politiques de transport dans le temps long.

Dans le prolongement de ce cadre stratégique, la priorité donnée à la remise à niveaudes réseaux existants se traduit par le lancement d’un ensemble important de projets techniques couvrant l’ensemble du cycle de vie des infrastructures. Ceux‑ci vont des diagnostics d’état patrimonial à l’élaboration de plans de modernisation ferroviaires, routiers et fluviaux, en passant par l’optimisation des politiques de maintenance et l’intégration de solutions de surveillance et de maintenance prédictive. L’ensemble s’inscrit dans une logique de performance globale, combinant maîtrise des coûts, amélioration de la sécurité, fiabilité de l’exploitation et réduction de l’empreinte environnementale.

Cette dynamique de modernisation s’articule étroitement avec l’accélération de la transition énergétique et écologique du secteur des transports. La décarbonation des mobilités ouvre de nombreuses perspectives de projets, qu’il s’agisse de l’électrification des usages, du déploiement d’infrastructures de recharge, de l’amélioration de l’efficacité énergétique des équipements ou du développement de solutions favorisant le report modal. Ces projets se situent à l’intersection d’enjeux techniques, réglementaires, financiers et environnementaux de plus en plus imbriqués.

Parallèlement, l’évolution du système de transport s’accompagne d’une transformation profonde portée par le numérique, l’intermodalité et la résilience climatique. Le développement de plateformes numériques intégrées, l’interopérabilité des systèmes, la valorisation des données de mobilité et l’amélioration de l’expérience usager contribuent à faire de la mobilité un véritable écosystème de services. Enfin, la prise en compte croissante du changement climatique conduit à intégrer systématiquement des analyses de vulnérabilité, des dispositifs de renforcement face aux événements extrêmes et des critères climatiques dans la conception comme dans la rénovation des infrastructures, appelés à devenir structurants pour l’ensemble des politiques de transport.

Ambition ou risques : quels points de vigilance sur le financement du réseau ?

Ce projet de loi-cadre va permettre de structurer le développement des transports et d’avoir une meilleure gestion de nos infrastructures de transport mais plusieurs points de vigilance demeurent néanmoins.

Un des aspects à surveiller concerne le financement de la régénération du réseau ferroviaire avant 2032 étant donné que le financement via les concessions autoroutières n’est pas attendu avant cette année-là. De ce fait, l’Etat va devoir trouver de l’argent ailleurs et la piste privilégiée serait d’exploiter les bénéfices de la SNCF. Pour rappel, en 2025, l’entreprise a généré 1.8 Milliards d’euros de bénéfice net. Ce prélèvement massif de la part de l’Etat pourrait avoir des répercussions directement chez le consommateur qui verrait le prix de son billet augmenter drastiquement.  Un tel schéma de financement, reposant principalement sur la SNCF, interroge enfin l’équité concurrentielle : à terme, la question se posera de savoir comment associer les autres opérateurs (Renfe, Trenitalia et demain Velvet) au financement de l’entretien du réseau, sans contrevenir au droit européen des aides d’État.

Au-delà des ambitions majeures de ce projet de loi-cadre, il faudra donc voir quelle sera la capacité de l’Etat à absorber les volumes d’investissements nécessaires pour sécuriser durablement les ressources destinées à la régénération du réseau. Aujourd’hui, le projet de loi est assez flou et ne précise pas l’ensemble des moyens de financement de manière détaillée. L’article relatif à l’indexation des tarifs des transports en commun sur l’inflation fait débat notamment et pourrait avoir un impact significatif sur la désincitation du recours aux transports publics. A noter que les collectivités territoriales peuvent faire le choix de ne pas mettre en œuvre cet article.

Enfin, suite à l’étude du texte au Sénat, d’autres mesures ont pu être intégrées comme l’obligation de la SNCF à commercialiser les billets des autres opérateurs sur son application à partir de 2028 comme Trenitalia ou Renfe par exemple dans le cadre de l’ouverture du rail à la concurrence. Cela renforce l’idée que ce projet de loi-cadre est encore incomplet et qu’il faudrait continuer à étoffer les axes majeurs et à expliciter en détails les sources de financement de la modernisation de nos infrastructures.

Cette loi-cadre peut-elle refonder la politique des transports en France ?

Au-delà d’une réforme du financement des transports, le projet de loi pourrait constituer un véritable tournant pour le secteur ferroviaire français. En donnant davantage de visibilité aux investissements, en affirmant la priorité de la régénération et en accompagnant les nouvelles mobilités décarbonées, il crée les conditions d’une transformation structurelle du réseau. La réussite de cette ambition dépendra désormais de la capacité des acteurs publics et industriels à traduire cette trajectoire stratégique en résultats opérationnels durables.

Après l’adoption du texte en première lecture par le Sénat en avril dernier, ce projet de loi-cadre doit encore être mis à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Rédacteurs : Julian, Léa et Maxime

Sources :

• Publication de l’étude de l’ART sur l’avenir du réseau ferroviaire français : une infrastructure à la croisée des chemins – ART

• « Recettes des autoroutes, billets de train, bus : ce que contient le projet de loi-cadre sur les transports, modifié par le Sénat » – Public Sénat
• « Présentation du projet de loi-cadre relatif au développement des transports : sécuriser, renforcer et programmer les investissements » – Ministère de la Transition écologique, de l’Aménagement du territoire et des Transports
• « Le Sénat indexe le tarif des transports en commun sur l’inflation » – Public Sénat
• « Projet de loi-cadre relatif au développement des transports » – Sénat (La loi en clair)
• « Un véritable hold-up : faute d’argent, l’État va ponctionner toujours plus de bénéfices à la SNCF pour régénérer le réseau (près de 15 milliards d’euros jusqu’en 2033) » – BFM Business

Glossaire – quelques définitions :

Loi-cadre sur les transports : projet de loi définissant un cadre pluriannuel de financement des infrastructures de transport (ferroviaire, routier, fluvial…), avec des objectifs et des enveloppes indicatives par mode.

Programmation pluriannuelle : dispositif qui fixe une trajectoire d’investissement sur plusieurs années (souvent dix ans), à l’image des lois de programmation militaire, pour donner de la visibilité aux acteurs.

SERM (Services express régionaux métropolitains) : systèmes de mobilité multimodale articulés autour d’une offre ferroviaire cadencée et renforcée, destinés à structurer les déplacements du quotidien dans les grandes aires métropolitaines.

ART (Autorité de régulation des transports) : autorité indépendante chargée de réguler le secteur des transports, qui publie des avis et des études sur le financement et la performance des réseaux.

Dette grise / dette d’entretien : déficit cumulé d’entretien et de régénération des infrastructures, qui se traduit par un besoin massif d’investissements futurs pour rattraper le retard